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中国法学会代表团赴美国开展“从律师中遴选法官检察官制度”培训情况报告

发布时间: 2016-04-12 浏览次数:


中国法学会代表团赴美国开展“从律师中遴选法官检察官制度”培训情况报告
 
       经国家外国专家局批准,应美国国际法学会及乔治城大学邀请,中国法学会代表团一行24人于2015年9月6日至26日赴美国就“从律师和学者中遴选法官检察官制度”进行了专题研修。代表团先后在美国华盛顿和洛杉矶参加了16场专题讲座,与美国联邦最高法院、参议院司法委员会、国会图书馆、洛杉矶郡法院检察院、当地律所等机构举行了6场专题座谈,还2次旁听了法庭审判。
 
       代表团由中国法学会学术交流中心主任尹宝虎任团长,来自16个省市法学会系统专家学者以及部分政法机关专家、律协官员参加了专题研修。中国法学会高度重视赴美研修工作,行前多次邀请美方接待单位来京协商日程安排。美方认真对待, 安排了资深法官、检察官、学者、律师为代表团举办讲座、座谈,部分议题同时安排多名讲座专家。研修活动日程紧凑,所有工作日均全天安排公务交流。代表团的钻研精神和认真态度受到接待单位和美国同行普遍肯定,圆满完成出访任务。现将主要情况报告如下:
 
       一、美国法官多从律师中产生,选任标准高,程序把关严, 构成美国法律界和美国社会精英阶层。
 
       美国法官绝大多数从执业律师中选任。这与大陆法系国家多从法律院校毕业生中遴选司法官颇不相同。美国法官选任标准包括资格标准、专业标准、道德标准和政治标准。资格标准一般要求必须是美国公民,法学院毕业,有律协会员资格,律师执业若干年,一般要求10年以上。专业标准要求具有良好法律专业素质和执业记录,注重候选人此前执业行为是否客观、公正、理性、耐心、富有常识等等。道德标准要求行为端正,为人正派,品行无明显瑕疵。政治标准要求忠于美国,并在各类政治问题上态度理性持中,比如在对待妇女、少数族裔、吸毒者、同性恋、坠胎等各类社会敏感问题上不持极端立场。申请人可以有政治党派身份,但执业行为不得有明显党派偏私。
 
       美国法官分联邦法官和州法官,选任标准大同小异,但产生程序不同。联邦法官由总统提名、参议院批准后任命。州法官多经选举产生。但选任标准都很高,程序复杂而严格。美国联邦法官候选人由白宫办公厅代表总统主持筛选。美国联邦调查局组织背景调查,美国律协或相关评估委员会组织专业评估,相关州的参议员也会提出举荐意见。背景调查和专业评估极其详尽全面。申请人需要花一、两天时间填写大量表格,提供自己以往工作生活详细情况,法学作品、法律文书等详细资料,以及合作过的法官、检察官、当事人、对方律师等信息。
 
       调查、评估机构将采取当面访谈、电话询问、通讯联络、问卷调查等各种方式,了解申请人过往生活、社会交往、工作经历、专业能力、品行操守、政治倾向等全面情况,最终提出非常合格、合格、基本合格、不合格等不同等次评估意见。白宫办公厅综合审查各方面意见后再确定少数候选人并组织面试。通过面试后的人选将由总统直接通电话联系,询问其是否愿意为国家服务。提名意向确定后,白宫再向参议院提出推荐人选。参议院的批准程序同样复杂。首先由参议院司法委员会启动新的调查审核程序:要求被提名人提交新的表格和材料;组织司法部、律协和有关专家举行听证会;审核候选人资料和表决等等。司法委员会表决通过后再交由参议院全体大会投票表决。根据以往数据,白宫的提名往往会有四分之一的人选不能获得参议员通过。联邦法官终身制。
 
       美国州法官大多由州议会或选民选举产生,任期一般12年。由于各州选举不能随时举行,因此各州法院如果出现法官空缺,首先会由州法官提名委员会提名后由州长选任,等到选举年再经过选民选举。州提名委员会往往由州最高法院首席法官任主席,委员构成各不相同,有33个州系由州律协推举3名律师代表、州长推举3个代表组成;提名委员会提出3名人选后交由州长从中择一出任法官,任期不少于一年。获任法官必须通过下次州政治选举胜出才能继续留任下一届。一般情况下往往顺利当选,任期届满后还可以连选连任,实际上与终身制无异。尽管州法官产生要经政治选举,但提名审核和州长任命程序往往作用关键,其复杂性和高标准堪比联邦法官选任,专业素质和品行操守为首要考虑,选举更多起到确认作用。无论是任命制还是选举制,能够成为法官的几乎全部都是经验丰富、德才兼具的权威律师,或资深检察官、学者。代表团此行接触的各类美国法官年龄多在50岁以上,言谈举止均给人以仁慈睿智、可亲可敬的忠厚长者印象。
 
       二、检察官隶属行政系统,但具有准司法官性质,其遴选方式有政治任命、政治选举和公务员招聘,竞争激烈。
 
       同法官一样,美国检察官也分为联邦检察官和州检察官。司法部系联邦检察首脑机关,司法部长是联邦总检察长。全美共分94个联邦司法辖区,由94位联邦检察长负责。检察长系政治任命官员,由总统提名,参议院审定,程序同联邦法官类似,也多从执业律师或有律师资格的检察官中选任。与法官不同的是,联邦检察长属于政治官员,任期4年,与总统共进退。总统有权免去检察长职务。任期届满的检察长一般不等到新总统上台往往知趣地主动请辞。美国各州与郡市镇检察长有任命制也有选举制,但绝大多数都是选举制,产生办法与州法官类似,只有4个州采用任命制。
 
       除各级检察长之外,检察官队伍主体为政府公务员,由检察长负责从执业律师中遴选。一旦入职,即受公务员法保护,工作稳定,不得随意解聘,也不受政治选举影响。检察官遴选遵照公务员招聘程序,包括网上公开招录信息、公开报名,检察署组成人事考核委员会,组织背景调查、笔试和面试等等。检察官资格并不限定执业律师,但由于竞争激烈,没有数年执业律师资历者很难在竞聘中胜出。代表团在洛杉矶郡检察署交流时恰逢检察官招聘,报名录取比竟高达60比1。检察官岗位对年轻律师似乎特别有吸引力。招聘条件也以专业能力、品行操守为主要指标。
 
       美国检察机关具有行政和司法双重特点,与检察机关多元职能有关。检察署不仅负责刑事起诉,还涉及政府民商事务、政府立法、环境公诉、反垄断调查、联邦监狱、执法协调等各类法务工作,大体类似我国检察机关、政府法制办和司法行政机关三类职能的综合。各级检察长更是位高权重,为社会所瞩目。
 
       三、美国法官、检察官的职业吸引力主要不是来自经济收入,更多的是来自司法职位的权威、荣誉、责任感等精神因素
 
       美国法官、检察官的收入并不低。法官工资从一审法官最低年薪大约13万美元到联邦首席大法官年薪大约26万美元不等。首席大法官年薪与联邦副总统相当,普通法官年薪与国会议员相当。检察官年薪从最低约6万美元到最高约16万美元不等,也普遍高于普通公务员。但与美国律师相比却并不算高。在美国偏远市镇或是规模小律所律师收入往往偏低,年薪10多万美元也很正常。但在大城市和一些知名律所,刚刚入行的年轻律师经过两三年历练往往就能够拿到20至30万美元年薪,资深律师年收入更可高达数百万美元。能够跻身法官、检察官岗位的往往是律师中的佼佼者,他们从律师转任司法官大多要承受较大经济损失。因此并不是所有律师都想转任司法官,选择当法官检察官也多出于非经济动机。
 
       首先,法官、检察官在美国具有崇高社会地位。特别是法官,地位极其尊隆,联邦最高法院的九位法官更是被奉若神明。这里既有宗教文化原因,也与法官权威、素质相关。欧美法律脱胎于宗教法,历史上法官都由教士充任。基督教进入现代理性世俗社会后,法官职位依然遗留了部分神圣光环。在普通法国家,法官独立审案,不受外力掣肘。且有终身职业保障,法官弹劾程序极为严苛,也非常少见。法官还可以通过案件审理形成判例,每个上诉案件的判词立即成为法学教材和审判规范,世代流传,个人荣耀和成就感可想而知。大多数法官也往往不辜负社会期待,其专业素质、人格操守令人敬重,很少发生司法腐败案例。美国独立建国后法官被定罪弹劾的只有8例。  
 
       美国检察官实际上是公职律师,其地位似乎无法和法官相比。所以美国从检察官转任法官者多,而很少有法官回头转任检察官。在法庭上检察官实际上与辩护律师地位平等。但在法庭外检察官负有指导警察侦查犯罪职责,就收集证据、证据起诉标准、证据合法性等问题提供指导意见。警察往往很尊重检察官,接受检察官的指导甚至领导。检察官依法律独立办案,除了受制于内部长官指导外,不受他人制约。美国司法审判重视预审程序。凡司法案件都要通过预审就证据开示、司法动议、能否和解达成共识。美国90%左右的刑事案件是通过认罪程序和“辩诉交易”结案。检察官可以根据案件具体情况和司法政策,有选择地起诉其中一部分犯罪,而放过另一部分自以为证据不足的犯罪。实际上,美国法官只能审理少数进入庭审的案件,而绝大多数没有进入庭审就结案的刑事案件,基本上由检察官掌控。
 
       另外,美国检察官职位既有准司法工作光环,又与社会接触面广,挑战性高,趣味性强。担任检察官可进可退,从个人职业发展来说不失为上佳选择。检察官既可以在检察系统长期发展,也是未来法官的有竞争力的人选,更不难转入知名律所担任执业律师,还可为未来改行从政铺下重要阶梯。美国不少政治家包括现任总统奥巴马、前任国务卿希拉里等,以及许多国会议员都有担任检察官经历。这也是检察官职位竞争性强的重要原因。代表团成员多次在不同场合询问所接触的法官、检察官,为什么会放弃高薪律师职业而选择担任司法官。他们都十分诚恳地表示,他们的奋斗目标是为了追求司法公正和社会正义,不是为了金钱。其对国家司法的责任感、使命感溢于言表。
 
       值得注意的是,美国法官、检察官以及法院、检察院扁平化程度极高。各级法官、检察官以及各级法院、检察院之间并无高低上下之分,也没有严格隶属关系。只有适用法律和履职范围的差别。联邦司法官负责适用联邦法,州法官负责适用州法而已。联邦和州法院都区分为一审法院、上诉法院和最高法院三级。三级法院法官在社会观感上当然存在高低之分,但能进入上诉法院和最高法院的法官占比很小。联邦法官共计800多名,约80%都在全美辖区法院工作。州法官共计3万多名,构成美国法官主体。但州上诉法官与最高院法官一般不到州法官数的10%。据加州洛杉矶郡高等法院院长卡罗琳女士介绍,加州州法官共计2000多名,而州上诉法院法官只100多名,州最高法院仅有7名法官。美国法官群体80%以上往往终身都在一审法院工作,安于现状。州法官年薪平均略低于联邦法官,但差距不大。各级法院内部首席法官与普通法官之间年薪相差也很小。
 
       联邦检察系统只有司法部和94个联邦辖区两个层次,相互存在业务指导与合作关系。全美9千多名联邦检察官大多数都在各辖区检察署工作。州检察系统存在州和郡(或市或镇)两个层级,相互之间只有管辖范围差异,并无上下级关系。全美州检察官有5万多名,绝大多数都分布在2千多个基层郡市镇检察署工作,很少有追求到上一层检察署工作的动机。大多数美国民、刑事案件都适用州法,而不是联邦法,任何重大案件首先都要在基层一审法院、检察院审理。著名的辛普森案就是在洛杉矶郡检察署和法院受理的。郡法院刑庭庭长詹姆斯• 布兰德林先生带代表团参观了当年审判辛普森的法庭,并就同一案件刑事、民事的区分,以及审前认罪的不同种类做了详细介绍。
 
       四、美国律协是美国法律职业共同体的基础,奉行统一而严格的行业伦理标准;律师与法官、检察官之间具有良好工作关系;法学教育和法律培训对职业伦理价值养成意义重大
 
       在美国,凡从事法律工作都要获得“律师”资格,在某个州律协登记注册。所以美国“律师”不仅是指执业律师,也包括法官、检察官、法学教师。各级律协更准确理解应该是“法学法律工作者联合会”。所有法律从业人员基本身份都是律师,并形成了紧密职业共同体,构成了某种法律大家庭。律协除了认定和颁发律师资格,组织职业培训,还制订法律行业规范并推广实施,包括《律师法》、《美国律协职业行为示范守则》、《司法行为示范守则》;还有针对法官、检察官制订具体规范,包括《司法业绩评价指引》、《州法官遴选标准》等等。美国律协还承担法学教育管理职能,负责定期评估并认定全美所有法学院的教学资格。对于要竞选或竞聘法官、检察官的律师,律协或律师评估委员会将开展详细调查,出具重要评估意见,将专业强、品行好的律师送入法官、检察官队伍。
 
       美国执业律师大多属私营合伙性质,但并不被视为以服务盈利的普通市场主体。美国规定律师是同法官、检察官一样的“司法官员”,执行统一的行业规范,在议会或法院宣誓履职。誓词要求律师将司法目标放在谋生目标之前,严格个人伦理,维护法律职业荣誉。美国律师资格考试包括职业伦理和个人品行审查,道德操守、个人信用有严重瑕疵的人不会被授予律师资格。美国法官、检察官都来自律师,职业流动性很强,从律师转任所有层级法官、检察官、议员或政府官员均无资格障碍。美国律师的收费标准举世瞩目,但律师文化却并不鼓励向钱看,也不以律所规模、营业额标准进行评比。律师更以司法官员、社会良知、正义守护者自诩。
 
       近年来,美国法学教育和法律培训改革大体围绕三个目标进行,一是注重法律实务和实践,二是强调法律从业人员跨学科知识结构,三是高度重视职业伦理教育和道德养成。即使课时数不多的在职律师年度法定培训课程,也会安排职业伦理教育。新任法官、检察官虽然此前都具有多年执业律师经历,但都要经历一个月以上的岗前培训,伦理教育始终是重要内容之一。美国法律行业对职业伦理的高度重视给代表团留下深刻印象。
 
       美国法庭以原被告对抗性辩论为特色,但决不可以把律师与检察官、法官简单视为对抗关系。美国法律大家庭里律师居多数,但家长是法院和法官。法院是美国法律行业的监管者,律师行业规范往往是经过法院认可后实施。各州律协可以经过恰当程序对律师不当行为进行公开和不公开申斥、记录在案等处罚,但要执行诸如停业、剥夺资格等严重处罚,往往要通过法院判决。各级司法大会和司法官理事会也都由首席法官担任主席。在刑事诉讼中,律师和检察官属于诉辩对抗关系,但双方证据开示在预审阶段就已经完成,不会出于输赢目的在正式庭审时搞突然袭击。法律更是规定检察官只能追求司法公正,不得以成功起诉为唯一目标,不得隐瞒有利被告的证据,否者将受到法律追究。与起诉权相比,律师辩护权更加受到重视甚至袒护。
 
       美国法律规定法官遇到当事人或律师与自己有亲属、同事或深厚私交关系时要申请回避。为了减少此类回避,美国法官很注意在日常生活中避免与律师发生亲密接触。但在工作层面,律师与法官、检察官、学者之间有十分顺畅的沟通交流平台。法官对待律师隐约存在某种手足之情和兄弟之义。美国法院大楼里通常都设有检察官和律师办公室,便于他们准备庭审。一些检察官和法律援助律师常年在法院办公。除了权威的司法大会和司法官理事会外,美国法院、司法部、律协分别设有大量各类专业委员会,涉及行业规范、机构运作、法律教育、职业评估、纪律检查、诉讼改革、司法援助、被害人保护等范围十分广泛的问题。这些委员会个别有官方性质、准官方性质,更多的是纯民间性质,但都是公益非盈利组织,依规依章独立运行,不受设立机构操控。许多委员会的成员都是法官、检察官、学者、律师、政府司法官员共同构成,相互沟通交流顺畅无碍。美国律协年会和各州律协会议也是法律专业交流的重要平台。实际上,各类跨职业、跨行业的咨询委员会设置以及各种非官方交流平台构成美国制度的一大特色,作用突出。