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中国法学会代表团赴法国开展“司法权合理配置法律制度”培训情况报告(完整版)

发布时间: 2015-02-06 浏览次数:

  经国家外国专家局批准,应法国艾克斯-马赛大学邀请,中国法学会代表团一行22人于2014年10月19日至11月8日赴法国就“司法权合理配置法律制度”进行了专题研修培训。代表团由中国法学学术交流中心主任尹宝虎任团长,来自15个省市的司法研究学者以及部分公、检、法、司实务机关专家参加了专题研修。

  代表团先后在法国巴黎和艾克斯参加了15场专题讲座;到两地司法机关和法律组织开展专题考察座谈、旁听法庭审判11次;还先后召开2次内部研讨会,总结交流研修成果。专题讲座分别在巴黎第二大学法学院、法国国家司法官学院以及艾克斯-马赛大学欧亚研究所举行。议题涉及法国司法权配置,审、检、警、辩职能关系,法国诉讼法特点,司法官招录、培训和职业保障,司法职业伦理及纪律惩戒,宪法审查制度,行政法院与普通法院体制等。代表团先后5次到凡尔赛大审法院、艾克斯上诉法院等司法机构旁听法庭审判,分别访问了法国司法部、法国比较立法学会、巴黎第十四区警察局、艾克斯律师公会等法律机构。法国司法部协助安排了对司法实务机关的考察交流活动。

  这次访问时间较长,人数较多,法方接待单位高度重视。主持讲座和参与座谈交流的多是法国知名法学家和有丰富执业及教学经验的资深法官、检察官、律师。研修活动组织严谨,准备充分。在法国期间,所有工作日上下午全部安排了公务活动。每场讲座、座谈均按照我方事先确定的议题组织2小时讲解和1个小时交互讨论,部分重点议题还请法方安排了理论和实务界多名专家同时讲解,相互补充。代表团成员多为长期从事司法研究和司法实务的专家,事先对中法两国司法体制和期望了解的问题均作了充分准备。大家深入调研,认真听课,积极提问,主动发言,取得良好交流效果。代表团严谨的作风和认真的态度受到接待单位普遍好评。交流中代表团利用各种机会宣传我法制建设成就,特别是我国新一轮司法改革的各项目标和举措,给法国同仁留下深刻印象。代表团此行顺利完成各项研修交流任务,达到了预期目的,取得了圆满成功。这次研修培训内容丰富,成果丰硕,现就此行研修的主要学术收获报告如下:

  一、法国司法职权的相互配合体现为以审判为中心的审、检、侦一体化模式

  法国司法权的配置是此次研修重点。代表团共安排了五场讲座和3次参访,就法国审、检、侦、辩各方面关系作了全方位调研。调查发现,法国各项司法职权之间具有相互配合与相互制约的特点,这一点与我国司法体系一致。但相互之间如何实现配合和制约却与我国存在较大差异。具体来说,法国司法职权的相互配合体现为以审判为中心司法权模式,具体表现为检侦一体化、预审法官制度和审检合署办公制度。

  1、检侦一体化模式。法国多数刑事案件由司法警察具体开展侦破调查。但司法警察行使侦查权必须接受检察官的领导,由检察官指导案件侦查的全过程。司法警察采取拘留、搜查、扣押、讯问、取证等各项执法行为均须事先请示检察官。司法警察只能对现行嫌疑犯依法采取强制措施,但事发后1小时内须尽快向检察官报告,获得检察官的批准和请示下一步行动。由于检察机关负责履行案件起诉职能,也更熟悉法庭审判的证据要求,检侦一体化模式的确有利于确保刑事起诉符合庭审证据标准,避免证据不足或带有不合法证据的案件进入庭审阶段。检侦一体化实现了案件侦查和案件起诉密切配合,无缝对接。

  2.预审法官制度。在法国,并不是所有案件的侦查指导都由检察官负责,对于刑期可能在10年以上的重罪案件和牵涉到重大政治因素案件,检察官要转交给预审法官,由预审法官负责指导司法警察开展侦查。一旦移交给预审法官,检察官将不再参与指导侦查。预审法官指导司法警察完成案件侦查后,再交由检察院履行案件起诉程序。预审法官是职业化法官,预审法官制度等于由法院法官直接掌握案件侦查和证据收集,实现了审检侦一体化。但预审法官制度使得法院把审、检、侦权力全抓在自己手里,也受到国内外法律界质疑,近年来还出现了取消这一制度的声音,只是这种声音尚不是主流意见。

  3.审检合署制。法国的检察机关没有独立机构,国家不设立与各级法院平行的检察院,而是采取审检合署制,由司法部向各级法院派驻检察官。检察官与法官同在法院办公,等于法院同时也是检察院,两套班子相互独立,分别由法院院长和检察长领导。尽管检察官隶属于司法部,但由于制度上确保各项司法职权的独立行使,司法部对检察工作只有宏观政策指导权,不得干预具体个案,法官、检察官隶属不同司法部门的影响并不大。审检合署实际上促进了审检两项职能在工作配合上的一体化。

  另外,法国的法官和检察官同为国家司法官学院毕业,所受专业训练完全相同,社会地位相等,职业身份也频繁相互转任。法官、检察官在身份上的认同远远高于普通法系国家,更是律师和司法警察所不可比拟的。实际上,在法语里法官和检察官是由同一个单词,通称为“司法官”,社会上一般也把检察官视为“站立的法官”(因为检察官在庭审时往往是站着发表起诉意见,不同于始终端坐的法官)。法官和检察官在职业特点上有很多共同点,某种意义上只在诉讼环节上分工略有不同而已。其中,法官工作居于主导地位,检察官则可视为掌握侦查和起诉环节的另一种法官。因此,大体上可以把法国的司法体制视为以审判为中心的审、检、侦一体化模式。

  二、法国司法职权的相互制约体现为司法职能的相互交叉、司法权的独立行使和司法官晋升与惩戒的跨机构设置

  代表团非常重视法国如何实现司法职权的监督制约问题,但发现法国司法体系似乎并不十分重视这一问题,特别是对法官检察官的制约,主要是强调司法独立。仔细分析研究后发现,法国司法职权的相互监督制约同各项职权的相互合作密不可分,相辅相成。审、检、侦一体化即体现了三者之间的密切配合,也体现了前者对后者的制约和监督。各项司法职权的交叉和独立行使即发挥了重要监督制约功能。在制度上,侦查权受到的制约和监督力度最大。审判权由于是在法庭上同检察权、辩护权交互作用,公开行使,审判文书全面公开,同样受到很大制约监督。而掌握司法官晋升和惩戒权的最高司法委员会则构成了对司法权的又一重监督和制约。

  1、司法职能的相互交叉和司法公开。在法国,各机构的司法职能并非由各个司法机构排他地单独行使。侦查权实际上是由检察官和司法警察合作行使。司法警察维护社会治安,注重案件侦破。而检察官不仅重视案件侦破,更会重视侦查取证符合案件起诉和庭审要求,落实疑罪从无原则,确保警察执法和侦查过程符合司法人权保障标准。检察官不以破案和成功起诉为唯一目的。同时,律师制度也对警察执法形成有力制约。法律规定,警察拘留嫌犯不仅要经过检察官批准,也要立即告知当事人拘留理由和各项法定权利,并在一个小时内通知当事人家属、雇主单位和律师。

  检察权也不是由检察官单独行使。预审法官制度使得法官直接代替检察官对侦查机关行使领导权。为加强司法人权保障,法国近年又新设立了“自由与监禁事务法官”制度,将检察官和预审法官审批嫌犯拘留的权利收归“自由与监禁事务法官”来专职负责。该法官往往由法院的院长或者一位副院长担任,对检察官、司法警察限制嫌犯人身自由权形成有力制约。

  法官的审判权也体现了多元化特征。法国既有类似普通法系的大陪审团制度,对重罪案件交由大陪审团确定案件事实;也有类似我国人民陪审员的陪审法官制度,在民商事案件、轻微刑事案件中多有来自民间的非专业法官与专业法官一起组成审判庭;还有全部由专业人士而非专业法官组成审判庭的专家型、行业型法官,如在商事仲裁、劳动仲裁法庭。整个行政法院系统的法官则全部选自政府官员和行政学院毕业生,经过一年法律培训后任职行政法官。

  司法公开的监督制约作用不可忽视。法国要求审判文书除涉及个人隐私和国家秘密外对社会全面公开。在法国,除涉及刑事和劳动等弱势保护案件外,全部行政案件均采取书面审形式,多数民商事案件也以书面审为主要形式,轻微刑事案件里书面审也占有重要成分。因此审判文书全面、规范、准确,便于公开。
  
  2、司法权的独立行使。法国同其他西方国家一样强调司法独立,预审法官制度的设立就是为了防止外部政治干扰司法调查。但法国的司法独立又与英美国家司法独立存在较大差异。法国行政法院隶属行政系统,行政法官与行政官员可以相互转任;检察官隶属司法部管辖;立法、行政机构均派代表参与最高司法委员会工作,可以与闻司法官的任命、晋升、惩戒事宜,这些做法都与通常理解的西方司法独立格格不入。但由于有效落实司法权独立行使,这些制度安排并没有引起社会对行政法院、检察机关和最高司法委员会司法属性和公正性的质疑。

  法国的司法权独立行使不仅体现在不受外部政治干预,还体现在司法权内部的非行政化关系。法院检察院的纵向审级之间、法官的上下左右工作关系之间不是按照行政意义上的上下级对待,而是一种合作互补关系,旨在共同实现司法公正。法官按照法律和良知独立作出公正裁决,不受各类级别因素影响。司法实务中资深司法官的较大影响往往源于其丰富的司法经验和令人信服的法律分析,而不是来自行政级别的作用。为了避免资深司法官过度影响年轻司法官的独立判断,司法官晋升职务一般采取异地履职的办法。法律还规定同一名司法官也不得在同一司法机构连续任职超过7年。

  法国法院审判庭一般由三名法官组成,各自独立提出判决意见,按少数服从多数确定最终判决。即便同属法院或检察院系统,上诉审法院推翻一审法院判决、上诉审检察官修改初审检察官的量刑建议都属正常,无须考虑起诉率、上诉率、胜诉率等量化指标。法院院长职权有限,除了处理办公自动化和审判信息公开等行政事务,其不定期与法官见面沟通,多用于解决行政管理中遇到的问题与困难,针对个别法官办案拖拉也可发挥一定督促作用,但不得干预个案。法院院长每年需要对法官工作做出年度评鉴,但法官的晋升、惩戒均由独立的最高司法委员会决定。

  司法机关内部也有严格分工。法国法院设有审判法官、自由与监禁事务法官、预审法官和执行法官,各司其职,既分工合作,也相互制约。案件经历的众多环节均由相应的司法官独立负责,不得交叉任职,包括指挥侦查、批准拘留、起诉、预审、审判、执行等。

  3、最高司法委员会制度。法国司法官的任命、晋升和惩戒由最高司法委员会决定,而最高司法官委员会是一个依据宪法设立的独立、跨机构设置。这一制度的设立既有保障司法独立的目的,也有制约司法权的效果。法国自1958年起成立了最高司法委员会。委员会成员共18名,由共和国总统担任主席,还包括司法部长以及多名高级法官、检察官,以及由总统、参议院院长、国民议会议长分别指派的人选。司法官晋升首先要经过提名委员会提名。提名委员会由最高法院院长、驻最高法院总检察长、司法部服务处总监察长、最高法院的特级法官和特级检察官各1名、最高上诉法院院长和驻最高上诉法院检察长各1名以及10名选举产生的法官、检察官组成。提名委员会负责审查材料并提出晋升名单建议,最终由最高司法委员会审查通过后以法令形式任命。

  司法官违纪行为的惩戒则由司法部长、上诉法院院长、检察长向最高司法委员会提出调查申请,按照最高司法委员会调查惩戒程序进行。自2008年起法律规定案件当事人也可针对司法官不当行为提出申诉。目前由当事人提出的申诉数量较大,但顺利通过委员会审查并启动调查的数量并不多。这是因为当事人多对判决结果不满,较少针对司法官不当行为的质疑。

  三、司法官的专业性得益于其精英化的入口和培训,也体现在扁平化的等级结构

  法国司法官的精英化入口和培训给代表团留下深刻印象。法国司法官数量共约8700余名,其中法官约6300名,检察官约2400名,司法辅助人员约22000名。两类人员从招录门槛上就严格分类,各自按单独序列招考。两种招录模式在报考条件、考试难度等方面都存在很大差别。司法官招生设定了严格的报考资格要求,包括学历要求和个人品质审查,也确定了较低的录取比例。近年来法国司法官招录考试每年约3千多人报考,按实际需求录取200至300名,录取比例不到十分之一。录取后即成为国家公职人员,进入国家司法官学院接受约三年专业培训,毕业后才能担任司法官。学员在培训期间每月可领取近2千欧元薪资。

  司法官职业培训制度是法国司法制度的重要内容,被评价为“司法官职业受人尊重和信赖的根据”。培训时间总计31个月,培训内容以司法业务的实务培训为主。培训计划包括在国家司法官学院为期10个月的司法课程学习,内容涉及一般司法业务及法医、心理学、精神学、交通法规、犯罪现场分析等课程;为期6个月的律师事务所全职实习;为期10个月的法院实习,参与庭审、判案;为期各1个月的政府机关、警察局、监狱等机构实习;最后安排考核和职业选定,根据个人意愿和成绩排名确定毕业后分配为法官还是检察官;选定职业方向后再接受2个月的专业培训。

  法国司法官职业培训特别注重司法实务能力的培养和职业伦理、沟通交往能力的养成。司法官学院很少专职教师,多从实务部门聘请资深法官、检察官和律师任教。严格的招录加上职业培训意在确保进入司法官队伍的都是法律界精英人才,并为其依法独立行使司法职权提供素质条件。据司法官学院安东尼教授表示,尽管近年来民众对司法效率有些不满,但对司法的信赖没有动摇。这主要是因为他们信任司法官的公正独立和职业素质。法国最高司法委员会曾就“为什么信任司法机关”组织了一次社会调查,有59%的受访者选择“司法官的能力素质”,有41%的受访者选择“司法独立”。从给代表团讲课的司法界人士的语气中可以感觉到,他们对本国司法职业培训制度引以为傲,甚至认为是世界上最好的司法官培训模式。法国司法官很少有腐败行为,除了制度原因之外,司法官对司法职业和司法伦理的内在尊崇也是一个重要原因。而这一切都离不开为期三年的职业培训。

  法国司法官等级呈现扁平化结构。以法官为例由高到低共分为三个等级:特级法官、一级法官、二级法官。法官等级的晋升由法官晋升提名委员会报请最高司法委员会决定。每一等级法官还区分不同档次,但等级内的每档升级以任职年限为主要依据,自然提升。等级与档次均与薪资挂钩,同一等级内的待遇差距主要取决于任职年限和资历。特级法官年薪在9-12万欧元左右,一级法官在6-9万欧元左右,二级法官在3-6万欧元左右。总体上,司法官的薪资比政府官员略高,但高出幅度不到50%。在人数上,法国特级法官约占法官总数的10%,一级法官约占60%,二级法官约占30%。因此,法国多数法官为一级法官。二级法官多为年轻法官,未来绝大多数能够升为一级法官,不存在多少职级上的顾虑和考虑。法国司法官能够终身埋头司法业务,并保持独立性,与这种扁平化的等级制度不无关系。

  四、法国司法体制根源于特殊的历史背景和现实条件,也暴露出不少困难和弊端

  法国司法制度根植于欧洲罗马法,其基本理念来自于法国大革命和拿破仑法典,当代演变则更多反映了法国第五共和国以来的政治变迁和欧盟立法和司法对成员国的影响。近代以来法国法制变迁主要包涵两个方面:一方面注重维护强大行政权力,保护行政权免受司法和议会干预;另一方面越来越注重保护人权和司法独立。
法国司法的特殊性莫过于其二元制的司法体制,即包括两套相互独立的法院系统:普通法院系统与行政法院系统。两套法院系统相互独立,各有自己的最高法院和不同的法官遴选、培训及诉讼模式。行政法院隶属行政系统,行政法官来自政府公务员和行政学院毕业生。这一特殊的制度安排起源于大革命时期拿破仑执政当局的制度设计:为了实现中央集权,直接由行政权掌握行政诉讼,避免国家行政权受到司法的过度干预。

  上世纪五十年代,法国在经历了四个共和国的政治动荡之后进入第五共和国戴高乐执政时期。为了稳定政局,强化行政权力,避免议会对行政立法的过度干预,戴高乐于1958年设置了宪法委员会制度。意在由行政系统垄断政府立法事务,一旦议会立法和政府立法产生冲突,则由宪法委员会居中仲裁。宪法委员会由9名成员组成,分别由共和国总统、国民议会议长、参议院议长各任命3名,宪法委员会主席由共和国总统任命,在出现两种裁决票数相等时,委员会主席拥有最后决定权。

  法国现代司法制度源自拿破仑时期建立的以三权分立为基础的大革命司法制度,但法国的三权分立首先是为了保护行政独立,无论是行政法院制度还是宪法委员会制度,都是为了加强行政权力,这一出发点同英美法国家分权体制可谓南辕北辙。因此,法国的立法、行政、司法三权中,司法权始终相对弱势,司法官地位与政府公务员距离不大。

  但近几十年来,随着英美法的影响、人权保障观念的提升以及欧洲立法和司法对成员国的渗透,法国司法逐步朝向更多地保障司法独立、司法人权和限制政府权力方向发展。行政法院的司法属性、宪法委员会对政府权力的限制、司法对公民人权的保护越来越得到强化。在法国人的文化里,似乎人权保障要比执法司法效率更为重要,对警察权力的严格限制与此不无关系。

  作为大陆法系的代表,法国司法制度既有罗马法的历史底蕴,又更多地继承了大革命时期的司法理念和基本制度。人民对本国司法传统非常自豪,社会具有较高遵法守法观念,司法官遵循“以法国人民名义作出裁决”的原则。司法腐败现象很少,多数被惩戒的法官都是由于职业行为不端,而非腐败问题。司法体系基本运行良好,人民对司法较为信赖。但法国法律制度也存在一些严重问题和弊端。

  一是政党政治对司法的消极影响。法国左右两个政党往往在司法政策上往往拥有不同主张。如2002-2012年右派执政期间,多采取相对严厉的刑事政策打击犯罪。但2012年左派上台执政后,又开始采取一系列刑罚轻缓化措施,包括加大监外执行力度,减少监狱数量等举措。这种左右摇摆一定程度上损害了司法的效力和公信力。

  二是片面强调保障司法人权和限制警察权力,导致警察机构办案过程中受到诸多掣肘,办案程序繁琐,积极性不高,效率低下,削弱了警察执法能力。巴黎市第十四区警察局警长表示,近年来新颁布的很多法律多受欧盟法影响,侧重保护犯罪嫌疑人权利,办理案件手续越来越复杂。过去拘留一个嫌犯填写材料20分钟就可完成,现在则需要2个小时。加上近年非洲移民、经济衰退等因素影响,社会治安形势不断恶劣,盗窃、抢夺、抢劫等犯罪行为在巴黎、马赛等大城市日益猖獗,难以遏制。

  三是法国司法程序过于复杂,重大案件往往审理时间很长,司法效率不高。特别是近年来案件数量急剧增长,法官人数和司法经费却没有相应增加,司法系统穷于应付,司法效率问题更加凸显。

  五、法国司法制度对我国司法改革的启示

  法国司法制度及其实践既体现了自身特殊历史和国情,也反映出一些带有司法普遍性和规律性的内容。这些内容与我国司法制度和司法改革的基本原则是基本一致的。包括坚持各项司法职权的相互配合和相互制约;确保司法权依法独立行使;确立以审判为中心的诉讼制度;切实保障司法人权;尊重司法职业的专业化和独立性,等等。但同时也必须看到,即便同为西方国家,法国司法制度同英美国家也存在巨大差异。显然,司法制度可以有多种模式。各国只能按照本国国情和社会发展需要来落实基本司法原则,确定司法体制,决不能简单照搬外国体制。为此,必须辩证看待法国司法制度及其实践对我们的学习借鉴意义。

  1、对西方国家的司法独立不能简单理解

  司法独立是西方国家包括法国司法制度的基本原则,但我们对此不能简单理解。有必要把基本政治制度上的司法独立和司法官履职过程中依法独立行使司法职权区别开来。即便在西方国家,司法独立从来都是相对的,在西方党派竞争的政治环境里也是为了保持政治中立、实现司法公正的一种无奈和需要。我国是社会主义国家,执政党不存在党派私利,党的领导、人民当家做主和依法治国是完全统一的。在我国司法制度里坚持党的领导,恰恰是克服各种部门利益、地方利益影响,推进司法改革、保障司法公正的内在需要。

  2、要进一步围绕审判定案标准来完善和落实司法程序

  十八届四中全会提出推进以审判为中心的诉讼制度改革,十分必要。我国司法实践中出于打击犯罪的需要,以侦查主导审判的现象并不少见。侦查机关有时以打击某类犯罪领导小组或协调小组名义协调指导公诉、审判,导致程序倒置;检察、审判程序难以发挥制约作用,丧失对侦查权的监督。一些案件重口供轻物证,有罪推定,先天不足,造成事实不清、证据不充分,“带病”进入诉讼程序。起诉、审判过程也存在疑罪从轻,非法证据得不到排除等现象。这些现象导致冤假错案时有发生,严重侵害人权,影响司法公正,损害司法公信,甚至影响社会稳定。

  为此,有必要按照四中全会决定精神,下大决心切实推进以审判为中心的诉讼制度改革。特别要严格遵循疑罪从无、证据裁判、程序法治等基本原则。加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防,完善对限制人身自由措施和侦查手段的司法监督。全面贯彻证据裁判规则,严格依法收集、固定、保存、审查、运用证据。完善证人、鉴定人出庭制度,保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。落实错案追究和责任倒查制度。各司法机关要强化法制意识,加大证据审查力度,遵守非法证据排除规则,确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律检验,有效防范冤假错案的产生。

  3、逐步推行司法人员员额制,把好法官检察官入口关和培训关,切实提高司法队伍专业素质

  从法国情况来看,司法官人数仅占司法工作人员总数约三分之一,与我国推行司法人员员额制的改革方向是一致的。但法国通过司法招录在入口阶段就落实了员额制度。我国对司法工作人员实行统一招录模式,只是入职后往往先做司法辅助工作,工作一定年限后再根据条件授予法官和检察官资格,司法官与司法辅助人员并无招录标准和工作要求上的严格区分。如果硬性将现有大部分司法工作人员划归司法辅助人员,不仅有失公允,阻力也会很大。特别是近年来我国各类案件数量急增,中青年法官检察官多在办案一线承担主力任务,客观上增加了立刻推行员额制的难度。但是员额制的方向和目标不能改变。因此,有必要考虑一定时间的过渡期。这样既可利用人员结构的自然更替,又可留出不断完善选任机制、培训机制的合理时间;既可实现司法员额制稳步推进,也不影响当前司法工作。

  对于未来的司法人员招录,则要根据员额制要求严把入口关,提高法官和检察官任职门槛。为此,有必要强化司法官单独招录模式,将法官检察官与司法辅助人员在入口招录阶段就严格区别开来。可由各省司法机关按照辖区内工作实际需求确定招录人数,对法官检察官设定相对一般公务员更高的报考条件和任职门槛。不同层级司法机关可实行递增式法律职业年限规定,并结合工作经历、学历等个人综合素养,设置不同任职条件,选拔真正优秀的法律人才进入各级法官、检察官队伍。

  此外还要把好培训关。以职业预备期培训为重点,积极推进法官学院、检察官学院的制度转型。以工作业务需求为导向,转变当前预备法官、预备检察官培训模式,大幅延长培训时间,可考虑延长至2到3年。科学设置培训内容,特别是提高职业培训的实用性、针对性和有效性,确保学员培训期满后能够直接胜任职业法官和检察官工作。同时,法官检察官的薪资也可考虑略高于一般公务员,高出幅度可在30%至50%之间。由于法官检察官任职门槛高,又经过了较长时间的专业培训,适当提高薪酬是合理的,也是可以被社会接受的。

  4、进一步深化司法去行政化改革,培育司法职业伦理和廉洁司法文化

  目前,司法实践中还普遍存在一定程度的司法行政化问题。包括行政化的层层审批制,合议庭“合而不议”,审委会“审者不判、判者不审”,上下级法院的内部请示代替不同审级的独立裁判等诸多现象,导致裁判错误责任不清,审判效率不高,并带来一系列其他问题。十八届四中全会强调要完善司法权合理配置,确保各项司法权依法独立行使,具有很强的针对性。司法改革以去行政化为重要目标之一,让“审理者裁判,由裁判者负责”,的确触及到审判权力运行机制关键问题。

  审委会是我国司法制度的特殊安排,如果能够去掉行政化色彩,在人员结构和工作方式上实行司法化的改造,回归其总结审判经验、指导审判业务、审理重大疑难案件的制度初衷,必定有利于发挥法院内部制约监督作用。从审判业务角度看,审判庭之上多了一层审委会不过是法院内部多了一层司法审核,除了可能影响司法效率,并没有什么不好,关键是要真正落实审委会的司法属性。法国的法院内部对重大案件也有“报告法官”制度。由报告法官事先详细审核案卷,并形成司法建议报告给审判庭之后,审判庭再开庭审理。其上诉法院对重大案件也往往组成多达9至11名法官集体审案。且在各类审理程序中书面审往往占有很重分量。法中两国庭审程序不同,但适度的内部多重设置却是相同的,关键是革除行政化弊端,让各重设置都要真正独立发挥司法能动性。

  在上下级法院之间要革除行政化弊端,则必须按照党的十八届三中全会要求,明确各级法院职能定位,规范上下级法院审级监督关系。为此有必要从组织法上进一步明确上下级法院之间的权限分工,界定法定监督渠道和非法干预情形,适当改革发回重审和提级管辖制度。要下决心逐步取消把起诉率、上诉率、发回重审率和上诉改判率与考核评优相挂钩的做法。因为这些标准容易损害司法机关的独立裁判和相互制约。当然,对于个别司法机关或司法人员长时期高比例出现上述情形,则有必要引起重视,个案处理。

  司法改革是一个系统工程,各项改革措施之间相辅相成。司法去行政化改革对司法人员业务素质提出了更高要求。为此,应该坚定不移地推行司法官员额制度,有效提升司法人员的水平和权威。同时对司法人员职级进行必要的扁平化改革,减少审批类职级,增加随任职年限自然提升的职级分量。使一线法官安于审判工作,获得工作成就感和荣誉感。司法去行政化改革也是其他改革举措取得成效的重要保障。只有保障司法人员有职有权履行司法职能,才能有效落实错案追究、责任倒查以及办案终生责任制等项制度。

  落实各项司法职权的依法独立行使,还向司法人员的职业伦理提出了更高要求。对司法官员的职业道德执行有别于社会一般职业伦理的特殊标准和要求,是当今各国司法制度的通行做法,也是广大群众的普遍期待。为此,有必要加强司法职业伦理的制度化建设。一是要建立司法人员职业行为问责制度,转变现行责任追究机制“结果主义”导向,关口前移,防微杜渐,对司法人员有损司法名誉、司法尊严的不当行为也因采取必要问责措施。对司法腐败更要依法惩处。二是推动设立法官、检察官惩戒委员会等专门问责机构,采取多元化人员结构组成行使问责职权,避免司法机关内部消化和“家丑不外扬”的弊端。三是正确区分司法问责机制与司法能力评价机制。对于仅仅由于司法能力不足和认识局限性导致的错误不宜采取问责办法,可以利用司法能力评价机制对责任人进行适当工作调整。

  六、继续扩大和深化涉外法律专题研修工作,服务我国法治建设需要

  党的十八届四中全会首次专题研究依法治国问题。全会认为,依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,事关我们党执政兴国、人民幸福安康和国家长治久安。全会直面我国法治建设领域的突出矛盾和问题,就科学立法、严格执法、公正司法以及高素质司法队伍建设、社会建设作出了全面部署。有人统计,全会作出的法制改革共有190项具体任务。可以预计,我国将迎来新一波法制建设高峰,进入法制建设新的历史时期。为此,有必要进一步强化法学领域涉外调研力度,扩大和深化法学领域外智引进工作,以便根据我国国情创造性地借鉴人类法制文明成果。

  这次法学会代表团赴法国开展专题研究,充分利用了我会与法国法学界和司法界的长期联系。法方负责接待的巴黎第二大学和艾克斯-马赛大学法学院是法国最权威的法律院校,法国国家司法官学院更是培养司法官的摇篮。法国司法部以及各接待单位高度重视,准备充分,授课、讲座议题准确,内容权威,交流质量得到全体团员一致好评。本次参团的部分专家还是地方司法改革和重点法律课题的牵头人,赴法研修时间长,调研深入,这为他们深化国外法制研究,掌握国外法制建设经验教训提供了难得机会。未来还希望外专局和法学会继续扩大和加强外智引进工作,为我国法学法律界提供更多国外调研机会。