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中国法学会代表团赴澳大利亚开展 “健全司法人员职业保障制度”专题研修情况综述

发布时间: 2019-02-19 浏览次数:

  经国家外国专家局批准,应中澳科技经济交流中心邀请,中国法学会代表团一行24人于2018年10月27日至11月16日赴澳大利亚,就“健全司法人员职业保障制度”进行了专题研修培训。代表团先后在悉尼大学、悉尼科技大学、维多利亚大学法学院参加了14场专题讲座;访问了新南威尔士州法律协会、新南威尔士州中级法院、新南威尔士州司法委员会、维多利亚州民事行政裁判庭、维多利亚州地方法院、维多利亚州司法部等13家机构并进行座谈交流;召开了2次内部座谈会。回国后,部分团员又在北京市人民检察院第二分院召开了“健全司法人员职业保障制度”专题研讨会,就中澳两国司法人员职业保障制度进行研究比较并提出了相关思考和建议。现将有关情况汇报如下。

  一、澳大利亚司法人员职业保障制度的主要特点和经验

  澳大利亚属于英联邦国家,法律制度既与英国一脉相承,又具有自身特点。澳大利亚司法体系分为联邦法院和州法院两个系统。两大系统各自独立运行,相互之间没有隶属关系。联邦法院系统包括联邦高等法院、联邦法院(上诉)和联邦家庭法院、联邦巡回法院。联邦高等法院是澳大利亚最高审判机构,负责审理联邦法院(上诉)和各州最高法院的上诉案件以及影响较大的案件;其他各级联邦法院主要受理婚姻案件和涉及州与州之间的案件。州法院系统包括州最高法院、地区法院和地方法院,主要受理辖区内的民事和刑事案件。检察系统在澳大利亚不属于司法机关,主要职责是对警察侦查终结移送的刑事案件进行审查并提起公诉。检察官被称为是公诉律师,其选任程序、职业保障等与法官存在明显差别。目前来看,澳大利亚司法人员职业保障制度已经较为成熟,在维护和提升司法人员职业安全感、获得感、尊荣感和保持司法队伍专业化、职业化、精英化等方面,积累了一些值得研究和借鉴的做法和经验。主要体现在:

  (一)德才并重的选任机制从源头上保证了司法队伍的精英化

  澳大利亚的司法人员仅指法官。根据澳大利亚宪法和相关法律,成为法官最基本的条件是做过七年以上的出庭律师,同时在道德水平和业务能力方面还有极高的要求。如:要具备某个特定领域的专业知识;具有较强的分析能力;能够正确行使自己的职权;能够在压力下工作和有效管理自己的工作量;能够与同行和公众进行平等交流,维护彼此之间的尊重;能够有主动参加司法培训,有能力或者有意愿学习现代信息技术;具有诚实、公正、独立、礼貌、耐心等良好品格。澳大利亚法官的选任程序是由司法部提名、议会表决、总督任命。当某个法院出现法官职位空缺时,由司法部发布通告并组成评审小组,从符合条件的申请者中确定候选人并进行背景调查。调查的重点是候选人的能力、资历、品德和精神状况,特别要征求相关律师协会、司法委员会等法律职业团体的意见。由于选任条件严格、程序复杂,最终能够成为法官的,基本都是年龄在40岁以上、德高望重、经验丰富、业界公认的优秀人物。

   (二)优厚的薪酬及退休待遇保证了司法职业的吸引力和司法队伍的稳定性

  澳大利亚法官的薪酬平均为当地公务员的4至7倍。按照其所在法院的审级不同,澳大利亚法官从低到高分为初级法官、法官和大法官。所在法院审级越高,法官薪酬越高。审级相同的法院,除首席法官薪酬略高外,其他法官没有等级差别,薪酬待遇也基本相同。根据最新统计,澳大利亚初级法官的年薪为25至30万澳元,法官年薪为40至45万澳元,大法官年薪为50至57万澳元。联邦和各州法律均规定,法官的薪酬在任期内不得减少,一般1-3年上调一次,连续工作10年以上就可以享受退休金待遇。退休金数额为其退休前工资的60%。法官去世后,其遗孀依然可以拿到其退休前工资30%的退休金。

  同法官相比,澳大利亚公务员的平均年薪只有7到9万澳元,执业律师的平均年收入则介于20到30万澳元之间。尽管一些律师的年收入可以超过100万澳元,但由于律师收入不稳定,工作压力和挑战大,绝大多数律师都把成为法官作为自己最终和最高的职业选择。检察官的薪酬待遇和退休制度执行公务员法的规定。一般来说,检察长的年薪与高等法院大法官相当,约为50万澳元。普通检察官的年薪略低于初级法官,但也远高于普通公务员。

  (三)充分务实、灵活多样的履职保障有效缓解了案多人少的矛盾

  澳大利亚在司法制度设计上较为务实,不搞一刀切,以管用够用为目的,采取灵活多样的措施提高司法效率。一是为法官配备充足的司法辅助人员。在联邦和州最高法院,每位大法官至少配备1名法务助理、1名行政秘书、1名书记员,审理民事案件时另配2名保安,审理刑事案件时另配2名法警。中级法院法官每人配1名法务助理或行政秘书、1名法警。初级法院法官没有固定的辅助人员,一般2名法官共用1名辅助人员,但庭审时每个法庭至少另配1名书记员。二是设立法庭服务中心等专门机构对法院行政事务进行统一管理。如,新南威尔士州司法部设立法院行政事务部,维多利亚州设立法庭服务中心,统一管理该州所有法院的事务性工作,包括文书送达、案卷管理、信息技术服务、数字法庭系统维护、战略资产管理、法庭硬件维护修缮、数字图书馆建设、陪审团服务、法庭参观、执行罚款等,有效减轻了法官的事务性负担。三是大量返聘退休法官。这是澳大利亚司法制度的一大亮点。根据联邦和各州法律,法官实行终身制,其退休年龄为70-75岁之间。随着法院案件数量逐年增多,为缓解法官短缺问题,澳大利亚实行了大量返聘退休法官作为临时法官的制度。如:新南威尔士州地区法院共有法官93名,其中正式法官75名,返聘的临时法官18名,返聘法官约占全体法官数量的1/5。返聘法官享有与正式法官相同的司法权力和责任豁免,可以一直工作到78岁。其报酬按天计算,平均为1800澳元/天(税前)。同时,其享受的退休金待遇不受影响。

  (四)全方位的人身安全保障有力提升了法官履职的安全感和尊荣感

  澳大利亚高度重视法官的人身安全保障,在实践中形成了一整套较为完备的安全保护机制,对于威胁或侵害司法人员人身安全的恶性行为给予严厉打击和处罚。一是设立“藐视法庭”罪。对于庭审中不服从法庭或法官指令,扰乱法庭秩序,不履行法律规定义务,恶意侮辱、谩骂法官或证人,不适当地录音录像等行为者,当事法官可以即刻审判、即席判决,对不法者处以警告、罚款或限制人身自由等处罚,从而有效维护法庭秩序,捍卫法官尊严和司法权威。二是加强法官办公场所的安全防范。设置法官专用通道和专用停车场;严格安检,禁止在法院区域内持有危险性武器。是严格保护法官身份信息,如家庭住址、电话、子女信息等。除房地产相关事项外,澳大利亚法官有权在其他场合不使用真实身份信息。除法院内部人员外,其他人只能通过法务助理联系法官。是提供强有力的人身保护。如果法官在庭审中感受到威胁,可按动座位下的按钮,当庭法警会立即前来保护。在法庭外受到威胁时,当事法官可及时向院长报告,由院长通知警方。警方经过评估后认为危险或威胁确实存在,将为该法官制定具体的安保措施并负责实施,如在法官家中安装警报系统、设立报警专线等。首席法官还有责任对当事法官进行心理辅导和压力疏解。五是规范新闻媒体报道。禁止法官照片出现在新闻报道中。对于敏感案件,注重平衡司法公开与法官安全、新闻自由与司法公正、个人诉求与司法权威之间的关系,防止误导舆论、激化矛盾、引发风险。

  (五)以行为责任为导向的独立第三方追责机制有效维护了司法裁判的独立性和权威性

  澳大利亚法律赋予法官独立裁判权。当事人不服判决可通过上诉程序寻求救济。法官不会因上级法院将案件改判或发回重审而被追究司法责任。只有明显违反澳大利亚2007年《司法行为准则》的行为才会被追责。澳大利亚联邦和各州都设有司法委员会,这是受理、调查和追究法官司法责任的唯一机构。该机构根据立法设立,独立于政府部门和司法系统,只向议会负责并报告工作。以新南威尔士州司法委员会为例,该委员会由10名成员组成,其中6人为各级法院的首席法官,另外4人分别为律师、社区领袖或其他行业的专家,司法委员会主席由州最高法院首席大法官担任。

  司法委员会制定了严格程序处理对法官的投诉,具体包括:1.由投诉人实名提交投诉书,写明被投诉法官的姓名和所在法院、投诉内容和理由,承诺所投诉事项属实并愿承担法律责任。2.司法委员会初步审核,认为投诉内容或投诉理由不成立的,(如投诉人因对判决结果不满而进行投诉,)则直接“忽略”并回复投诉人;认为需要调查核实的,则制定调查计划并开展调查,包括调取录音录像和证人证词等。3.调查结束后,如果认为投诉成立,涉事法官有违反《司法行为准则》的不端行为但又不足以免职的,则交由其所在法院的首席法官对其进行警告、训诫、停职等处罚;如果认为涉事法官的不端行为足以导致其被免职的,则要提交议会上下两院讨论并投票决定。在整个调查期间中,涉事法官有充分的知情权和申辩权,可以聘请律师为自己辩护。

  澳大利亚这种以法官不当行为而非案件对错为导向的独立第三方追责机制,既回应了公众诉求,强化了对法官的履职监督,又保障了法官合法权益,提高了司法公信力。据统计,新南威尔士州司法委员会每年大约会收到300件投诉,其中90%被忽略,只有10%会转交给涉事法官所在法院的首席法官。该委员会成立30年来,只有7件投诉被提交到议会,原因分别为涉事法官存在精神问题、忽略法庭证据、持续做出不正确判断、歧视辩护律师、言语不当等。

  二、健全我国司法人员职业保障制度的几点思考和建议

  中澳两国司法人员职业保障制度是基于不同的国情社情、政治制度、文化传统等建立起来的,各有优势和特色。研究借鉴澳大利亚司法制度的经验和做法,必须坚定“四个自信”,坚持党对政法工作的绝对领导,根据我国经济社会和法治发展需要,不忘本来、吸收外来、面向未来,努力健全和完善具有中国特色、符合中国国情的司法人员职业保障制度,不断提升司法人员的改革获得感和职业尊荣感。

  (一)进一步强化待遇保障,建立与法官检察官单独职务等级相配套的待遇体系

  一是提高司法人员薪酬待遇。建议适时改革法官检察官工资结构,逐步增加职务等级工资标准,调高基本工资部分的比例,将绩效考核奖金计入公积金基数和养老保险基数,并建立与社会经济发展水平相适应的增长机制,从而较大幅提高司法人员收入水平,保证其收入能够吸引到精英,留得住人才。

  二是抓紧解决与职务序列对应的其他政治经济等待遇。建议进一步加强顶层设计,明确相关政策,细化操作方案,加强督促检查,推动各地健全落实司法人员休假、医疗、住房、办公、差旅、车补等待遇,作出与法官检察官职业相适应、相对独立并优于公务员队伍的制度安排。

  三是适当提高司法人员退休待遇。目前,法官检察官退休养老金仍在按2014年9月的标准计发,执行的是公务员标准,待遇明显偏低。建议相关部门尽快推进养老保险政策落地,做好法官检察官在职转退休的衔接工作。

  四是积极探索建立司法人员廉政保证金制度。在司法人员正常退休时发放廉政保证金,可以有效增强其在职期间清廉履职的自觉性。

  (二)进一步强化人身安全保障,切实为司法人员解决后顾之忧

  一是加强立法保障。建议借鉴澳大利亚关于“藐视法庭罪”的有关规定,从立法层面修改《刑法》,补充完善“扰乱法庭秩序罪”的构成要件,出台操作性强的司法解释,适当降低适用门槛,确保该项罪名从“纸面”走到“地面”,有效维护法庭秩序和法官威严。

  二是建立法院检察院与公安机关快速联动机制。加强法院检察院办公和庭审场所安全保障,完善安全设施,制定防护预案,对侵害司法人员人身安全的案事件第一时间受理治安报警信息,第一时间出警调查处置。

  三是建立案件安全风险评估机制。充分利用科技信息化手段,对案件风险进行综合分析研判,重点针对矛盾突出、对立严重、当事人有滋事倾向等安全风险高的案件,制定工作预案,对案件承办人及其家属实行重点保护,特别是在查看现场、组织调解、调取证据、开庭审理、强制执行等环节,由公安干警或法警及时提供有效保护。

  四是加强司法人员及其亲属的信息保护。注意保护司法人员及其亲属的通讯方式、住址等个人信息,对偷窥、偷拍、窃听、散布司法人员及其亲属隐私的行为加大打击力度。

  (三)进一步强化履职保障,加快构建权责一致的司法权运行新机制

  一是修订完善《法官法》和《检察官法》。建议将中办印发的《保护司法人员依法履行法定职责规定》中“非因法定事由,非经法定程序,不得将法官、检察官调离、免职、辞退或者作出降级、撤职等处分”等规定上升为法律条款,并明确相应的法律责任。

  二是设置更加符合司法职业特点的任职条件。建议将品行操守、业务能力和司法经验作为遴选法官检察官的基本条件,把具有适应高强度工作的抗压能力、具有与其他法官检察官平等交流的能力、具有群众工作能力等作为必备条件。要特别注重对候选人道德水平和精神状况的考察。

  三是探索建立退休法官检察官返聘制度。退休法官检察官是优质司法资源。鼓励他们重返岗位发挥余热,可以有效缓解案多人少的矛盾,发挥传帮带作用,提高一线人员办案质量。建议在修订《法官法》和《检察官法》时,探索设立退休法官检察官返聘制度。返聘的法官检察官可重点安排到案多人少的中级或基层法院/检察院,不占用其员额比例,主要负责简易、速裁案件或调解工作,也可参与办案周期长、人手需求大的专案。薪酬待遇可参照在职法官的工资,也可采取计时工资制。

  四是探索建立聘用制法官检察官助理、实习助理等制度。根据不同层级、不同案件类型,研究确定法官检察官办案组的人员配置,确保每一位法官检察官都有固定的司法辅助人员。同时加大财政保障力度,适当提高司法辅助人员待遇,拓宽其职业发展空间,形成一支相对稳定的司法辅助人员队伍,保障法官检察官全身心投入司法核心事务。

  五是进一步完善司法责任追究制度。建立更加符合司法规律、以行为责任为导向的司法责任追究和惩戒制度有利于保障司法裁判的独立性。建议进一步细化错案类型、司法人员不当行为及认定程序;在《法官法》和《检察官法》中明确司法人员只对自己的不当行为承担责任,当事人对判决不满不得成为启动追责的理由;赋予惩戒委员会对法官检察官投诉举报的受理权、调查权和决定权,做实惩戒委员会运行机制,充分保障当事法官检察官的知情权、举证权和辩解权,确保法官检察官非经惩戒委员会审议不受错案责任追究。