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中国法学会代表团赴美国开展 “法律群团参与矛盾纠纷多元化解机制” 专题研修情况综述

发布时间: 2019-02-19 浏览次数:

  经国家外国专家局批准,应美国国际法学会邀请,中国法学会代表团一行25人于2018年9月9日至29日赴美国,就“法律群团参与矛盾纠纷多元化解机制”进行了专题研修培训。代表团深入学习考察了美国矛盾纠纷多元化解机制(又称替代性纠纷解决机制,以下简称ADR)的历史、现状与发展趋势,并到美国联邦调解与调停局、华盛顿律师公会、华盛顿特区高等法院调解中心、加利福尼亚州北区联邦地区法院、旧金山律师协会、加利福尼亚州高等法院、社区委员会、美国司法仲裁调解与替代性纠纷解决公司(JAMS)和斯坦福大学法学院等单位实地调研、座谈交流,提出了完善我国矛盾纠纷多元化解体系的思考和建议。
 
  一、美国ADR的特点与优势
 
  美国ADR的应用起源于上世纪30年代的劳动争议调解,60、70年代基于“诉讼爆炸”的压力,ADR(主要包括和解、协商、调解、仲裁等类型)逐渐兴起,成为诉讼的有效补充,为促进社会和谐稳定特别是家庭关系发挥了积极作用。美国ADR的发展并非一蹴而就,也不是一帆风顺,而是在数十年的时间里经历了一个从排斥、探索,逐步被立法部门、司法机关、律师、社会公众等接受,再到快速发展的过程。目前,美国ADR的发展已比较成熟,特别是在法制化、规范化、市场化等方面,积累了一些值得学习研究和借鉴的做法和经验。主要体现在:
 
  (一)立法强力推动。立法先行是美国ADR 得以发展的首要条件。1937年《联邦民事诉讼规则》规定,所有的民商事案件进入诉讼前必须调解。1990年美国《民事司法改革法》倡导全美法院推行ADR 项目以减少工作拖沓和案件积压;《行政争议解决法案》要求联邦政府使用ADR,并应用在政府与公民以及公司发生的纠纷解决中。1998年美国颁布了世界上第一部《ADR 法》,ADR在美国全面发展,逐步成为解决矛盾纠纷的首选途径。
 
  (二)法院积极引导。美国的法院实际上是ADR的枢纽和分流中心,多年来发挥着积极但又审慎的引导作用。为缓解诉讼压力、加强诉讼管理、快速处理案件,美国上世纪70年代在法院内部形成了案件管理运动。此后,大多数法院都大力推动发展ADR,法院附设调解、法院附设仲裁、调解—诉讼、早期中立评估、和解会议等各种ADR应运而生,并在实践中被广泛运用、取得了良好效果。据统计,目前美国民事案件最终进入审判的比例,联邦层面仅为1.2%,州层面为2%;刑事案件则在5%以下。
 
  (三)建立了政府、法院、私营企业、社会组织等多元ADR发展模式,优势互补、竞争融合。美国ADR形式多样、机构组织设置灵活,既有发达的法院附设ADR、行政机关或准行政ADR,也有活跃的社区调解以及高端纠纷解决服务机构,如美国司法仲裁调解与替代性纠纷解决公司,简称JAMS。2017年,该公司处理案件12000件,大部分达成调解协议。这些ADR组织数量庞大、分工细致、功能齐全,彼此之间既相互竞争、又和谐共存,为社会民众提供多样选择和专业服务。
 
  (四)形成了相对完善的制度规则体系。在美国,法院系统、律师协会、调解协会、仲裁协会等均制定了与其领域相关的调解、仲裁程序规则、工作人员职业道德守则、管理规程等。一些调解、仲裁组织制定的规则还在本行业内发挥了示范、引领作用,为其他纠纷解决机构借鉴或模仿,甚至影响国际规则或其他国家相关规则的制定。如,美国仲裁协会(简称AAA)制定的程序规则,不仅创造了行业内最佳实践模式,还被广泛参考借鉴。
 
  (五)重视人员队伍的持续技能培养。美国ADR快速发展的一个重要原因是有一大批素质高、能力强、经验丰富的调解员和仲裁员队伍,他们接受来自法院、律师协会、仲裁协会、社区、专业调解组织、仲裁机构等不同层面、各个领域的持续性技能培训。JAMS、AAA等机构都非常重视人员的教育培训,在课程设置、调解技巧、实践训练、培训时间、师资力量等方面都有细致实用的规定,为ADR的持续发展提供了有力的人才支撑。
 
  (六)有力的资金保障和信息技术支持。美国ADR资金保障渠道多样。法院系统有专门的经费支持(如联邦法院向下级法院提供ADR专项经费),政府部门对ADR项目有拨款资助,公益性或非营利性的调解组织可接受捐款,营利性ADR组织可以对调解、仲裁服务以及培训活动收费等。美国ADR信息化发展也很迅速,法院正在逐步推广使用在线争端解决方式(ODR),为当事人预防、管理、解决争端提供便利。
 
  二、完善我国矛盾纠纷多元化解机制符合国际潮流和国内需要,是现代法治发展的必然趋势
 
  (一)从矛盾纠纷解决的内在规律来看,实践已经证明,司法诉讼不是万能的,调解、仲裁、裁决等非诉解纷方式具有简便快捷、成本低、效果好等优势。矛盾纠纷多元化解机制符合现代法治发展对矛盾纠纷解决规律的认识,特别是在环境污染、交通事故、医疗纠纷、大规模侵权纠纷等新型纠纷处理中,更加显示出独特作用。如,美国政府在911事件和墨西哥湾石油污染事件等个案处理中,尝试使用赔偿基金、行政监管、政府和解等新型替代诉讼的救济方式,取得了良好成效,赢得了公众和法律界的高度评价。当前,随着改革进入攻坚期和深水区,我国社会矛盾呈现类型多样化、主体多元化、内容复合化、矛盾易激化等特点,单一的司法救济渠道远远不能满足人民群众的多元解纷需求。
 
  (二)从我国司法改革发展的客观需求来看,美国ADR的发展引发了我们对法治、正义、司法等的重新审视。法治,并不意味着所有的纠纷必须通过司法诉讼途径解决;正义,也不是仅仅依靠法院判决实现;司法作为纠纷化解的最后一道防线,不能演变成纠纷解决的第一道关口,更不是破除纠纷、消弭冲突的唯一渠道。在我国,随着“立案登记制”“员额制”改革的深入推进,“案多人少”是各级法院面临的普遍突出问题,司法资源与司法能力无法满足纠纷解决和社会治理实际需要,必然要通过矛盾纠纷多元化解方式使有限的司法资源得到最优的配置和使用,在更高层次上促进公正和效率的平衡。
 
  (三)从当前基层治理的理念与实践创新来看,矛盾纠纷多元化解体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分,也是实现国家治理体系和治理能力现代化的客观要求。加强和创新社会治理,推进治理体系和治理能力现代化,重心和难点都在基层。党的十九大报告提出,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,中央政法工作也部署对“枫桥经验”等基层治理模式进行总结、提升。矛盾纠纷多元化解机制的完善,对于提高社会自治水平、培育法治思维、强化合作治理等都具有重要的促进作用。如,调解依据法律法规、社会公德、公序良俗及兼顾情理进行,并且强调纠纷当事人的意思自治,能够实现社会“自治、法治、德治”的相互促进和有机融合。
 
  (四)从国际发展潮流来看,随着各国当事人对ADR理解与认识程度的不断加深,全球纠纷解决市场也日益成熟。今年6月,联合国国际贸易法委员会第五十一届大会审议并通过了《联合国关于调解所产生的国际和解协议公约》,并将于2019年向世界各国政府正式开放签署。如果公约顺利通过,将会以《新加坡调解公约》为简称,开启全球新加坡公约调解时代。这对于我国建立“一带一路”争端解决机制和机构既是机遇,也是挑战。在“一带一路”沿线国家很多法律和规则未真正完善之前,我国应秉持创新、开放、包容、多元的矛盾纠纷解决服务理念,依托现有的司法、仲裁和调解机构,吸收、整合国内外法律服务资源,引进相对成熟、完善的程序与规则,为沿线各国提供更好的纠纷解决服务。
 
  三、完善我国矛盾纠纷多元化解体系的建议
 
   中美两国的矛盾纠纷多元化解机制是基于不同的国情社情、政治制度、文化传统等建立起来的,有各自的优势和不足;美国的制度不是完美的,不存在所谓谁更先进的比较,ADR发展模式也不存在唯一正确的答案。我国建立矛盾纠纷多元化解体系,既不是传统矛盾纠纷解决方式的简单延续,也不是对西方ADR潮流的简单模仿照搬,而是根据经济社会和法治发展需要,构建具有中国特色、符合中国国情的矛盾纠纷多元化解机制和相应的解纷文化。
 
  (一)强化顶层设计,启动矛盾纠纷多元化解国家统一立法的调研、推进工作。随着矛盾纠纷多元化解机制改革的深入推进,我国基本形成了“党委领导、政府主导、社会参与、多元并举、法治保障”的工作格局,修改了民事诉讼法、出台了人民调解法,正在制定完善仲裁法、劳动人事争议调解仲裁法等法律。2014年,党的十八届四中全会提出“健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”;2015 年中办、国办发布《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》;2016 年最高人民法院发布《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》等,对构建多元化纠纷解决体系具有重大意义。
 
  但我国目前尚无国家层面的、综合性的关于矛盾纠纷多元化解机制的统一立法,顶层设计的缺失一定程度上制约着矛盾纠纷多元化解体系的科学、有序发展。近几年,《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》、《山东省多元化解纠纷促进条例》、《黑龙江省多元化解纠纷条例》、《福建省多元化解纠纷条例》等相继出台,《武汉市多元化解纠纷促进条例(草案)》经市第十四届人大常委会审议并向社会公开征求意见,《上海市多元化解纠纷条例》被列入市十五届人大常委会立法规划,都在很大程度上反映了立法对于现实需求的有效回应。全国人大常委会等立法机构应及时关注和回应地方立法实践,尽快启动相关国家立法的调研、推进工作,适时制定关于矛盾纠纷多元化解机制的统一、专门立法,有效引导和推动我国矛盾纠纷多元化解机制的完善与发展。此外,在民事诉讼法、行政诉讼法等的修订中,可增加对某些类型案件在进入诉讼前先行强制调解的条款,在律师法的修订中适当增加律师有义务告知客户选择矛盾纠纷多元化解机制的有关内容,等等。
 
  (二)积极探索创新,建立功能互补、竞争融合的矛盾纠纷多元化解体系。矛盾纠纷多元化解机制改革是一个系统工程,涉及党委、政府、司法机关、调解组织、仲裁机构、社会团体和民众等诸多主体。但目前来看,不同渠道的纠纷解决资源多数处于自发状态,基本上“各自为战”,没有实现有效的资源整合和优化配置,亟需具有纠纷解决职能的仲裁、公证、律师、调解组织、社会团体、专家学者等相互沟通、相互协作,形成全社会共同参与纠纷解决的工作格局和强大合力。建议优先发展各类公益性解纷服务,同时逐步探索市场化机制的发展模式,并构建合理的监管体制,促进依法、规范发展。
 
  一方面,要继续大力支持人民调解、行政调解、人民团体等公益性调解,并鼓励人民法院、行政机关、群团组织通过购买服务方式,将纠纷交由社会调解组织,探索公共服务多元化供给模式。例如,法学会近年来发挥人才资源优势,组织动员广大法学法律工作者广泛开展公益性法律服务,建立“法律服务站”“法律顾问站”“调解中心”“法律诊所”等,在参与矛盾纠纷化解、提供法律咨询服务中发挥了重要作用。建议相关机构加强对这类公益性法律服务组织的支持、指导、协同、合作,实现资源整合、优势互补。
 
  另一方面,要有序推动矛盾纠纷多元化解机构的社会化、市场化发展。如,美国的JAMS公司经过40年的发展,已逐渐成为全球纠纷解决法律服务的领跑者。从长远来看,我国应适当推动调解、仲裁等服务的市场化运作,坚持维护人民调解作为基层社区调解的社会功能,同时允许法院、行政机关、行业协会、商会甚至有条件的独立投资人设立纠纷和解、调解或仲裁机构,给各种新型解纷机构提供更加开放和多元的发展空间,以切实增强发展活力和竞争力。如,上海在调解市场化方面进行了大胆的探索实践,成立了以上海市外经贸委为背景的商事调解服务中心,通过市场化运作进行商事调解工作。同时,还要大力加强专业人才队伍建设,建立和完善常态化的教育培训机制,制定相应的资格认定、行为规范等,提升职业化、专业化水平,为我国多元化纠纷解决的可持续发展提供人才保障。
 
  (三)整合资源力量,加强矛盾纠纷多元化解规则制度及相关理论的研究。加强矛盾纠纷多元化解机制理论研究,是引导实践发展、总结实践经验的有力支撑。美国律师协会(ABA)的争端解决分会就开展对争议解决方式的研究、实验。目前,我国已建立了一些相关的研究中心、研究基地(如,中国人民大学法学院多元化纠纷解决机制研究中心、湘潭大学与最高人民法院司法改革办公室共建的“多元化纠纷解决机制研究基地”),形成了一些高质量的研究成果,开展了一些对司法行政人员、律师、基层调解骨干等的专门培训。中国法学会作为全国法学法律界的群团组织,人才资源丰富、学科门类齐全,更具有中立“第三方”的独特优势,在矛盾纠纷多元化解规则制度及相关理论研究方面可以发挥积极作用,有很大作为。
 
  首先,在统一的规则制度制定层面,上海市法学会目前已经在开展“多元争端解决上海规则”的研究,在此基础上可由中国法学会组织有关专家学者开展“多元争端解决通用规则”的专题研究,认真总结梳理近年来各地实践创造的“新枫桥经验”,统合人民调解、商事调解、仲裁、审判等领域的各种争端解决机制及相关资源,对接《新加坡调解公约》的有关规定,制定如《我国多元争端解决通用规则》等制度规范。建议会商国家标准化管理委员会等部门,推动此通用规则成为社会治理领域的国家推荐标准,并开发基于此标准的培训体系,授权各地符合条件的司法行政机关具体实施。其次,要发挥中国法学会的人才优势和平台优势,整合资源,联合攻关,围绕“我国矛盾纠纷多元化解机制与西方ADR比较”等课题积极开展理论研究,同时组织开展基层实践调研,关注各地经验,发现存在问题,并利用法学会作为群团组织的参政议政作用,及时推动研究成果转化,充分发挥矛盾纠纷多元化解理论对实践的指导作用,服务党委政府依法科学决策。最后,在国际层面,要进一步加强我国与其他国家和地区司法机构、仲裁机构、调解组织等的交流合作,提升我国纠纷解决机制的国际竞争力和公信力。可通过国际组织将我国的纠纷解决理念和机制上升为区域性、国际性的通行做法,比如打造中国(上海)国际纠纷解决中心平台、“一带一路”国际商事纠纷解决机制等,为“自贸区”建设及“一带一路”沿线国家提供更好的纠纷解决服务。中国法学会及有条件的地方法学会可重点加强面向“一带一路”沿线国家的国际培训项目建设,逐步推动在“一带一路”沿线国家提升对《我国多元争端解决通用规则》适用的广泛共识,为“一带一路”国家战略的实施提供更多中国智慧、更好法治保障、更和谐的营商环境。
 
  (四)强化宣传引导,提升社会公众的认知度和参与度。美国历来是一个崇尚诉讼的国家,从ADR实践发展来看,美国社会对于ADR重要性的认知是逐步加深的,目前已形成支持、理解、认同、参与乃至热情拥抱ADR的文化氛围。而我们社会对矛盾纠纷多元化解的共识度还很不够,民众过度推崇诉讼解决纠纷,尚未形成崇尚协商理性解决纠纷的氛围,甚至一些行政部门工作人员、法官等都存在对非诉讼矛盾纠纷多元化解方式认识不到位的思想误区。建议加大对调解、协商等“非诉讼”纠纷解决方式的宣传引导力度,帮助群众纠正“解决纠纷就是打官司”的片面认识,改变“诉讼中心”的单一理念和对诉讼权威的迷信,让群众在充分了解、自觉认同的基础上,主动选择高效、便捷、低成本的方式解决矛盾、化解纠纷,提高公众对矛盾纠纷多元化解方式的参与度和认可度。同时,着眼于未来发展,逐步在法学院校开设矛盾纠纷多元化解相关课程,在年轻法学生当中推广现代纠纷解决理念,为矛盾纠纷多元化解机制的发展和完善奠定人才支撑。只有整个社会真正形成了“合作而非拒绝”、“沟通而非封闭”、“妥协而非对抗”、“包容而非偏执”、“多赢而非单赢”的纠纷解决文化,才能有力推动新时代矛盾纠纷多元化解机制的发展。