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中国法学会代表团赴法国开展 “完善司法责任制”专题研修情况综述

发布时间: 2019-02-19 浏览次数:

  经国家外国专家局批准,应法国艾克斯—马赛大学邀请,中国法学会代表团一行24人于2018年6月10日至30日赴法国,就“完善司法责任制”进行专题研修。代表团在法国国家司法官学院、艾克斯—马赛大学、法国比较立法学会以及巴黎第二大学进行了培训研讨,实地考察了法国司法部、凡尔赛大审法院、艾克斯上诉法院、马赛行政法院、马赛商事法院、法国公证人高等理事会,与法官、检察官、律师、公证人和专家学者座谈交流,并旁听庭审,近距离观察了解法国司法责任的制度体系和实践运作。期间,代表团积极宣传我国法治建设特别是司法改革成就,给法国同行留下深刻印象。此访基本掌握了法国司法责任制的整体情况和最新发展,圆满完成各项任务。现将有关情况报告如下:

  一、法国司法权配置、司法责任制度的整体情况和最新发展

  (一)高度精细化的法院组织体系,在源头上实现繁简分流、专业审判。法国的法院组织体系分为普通法院和行政法院两大系统。普通法院系统由初审法院、上诉法院和最高法院组成。初审法院又细分为民事司法体系和刑事司法体系。初审民事司法体系包括小审法院、大审法院和民事专门法院。其中,小审法院和大审法院由职业法官组成,小审法院受理标的1万欧元以下的简易民事案件,大审法院受理标的1万欧元以上的普通民事案件。民事专门法院主要包括商事法院、劳资争议法院、社会保险法院和农村租约法院,由非职业法官组成,既发挥了行业自律,又节省了正式司法资源。初审刑事司法体系包括违警法庭、轻罪法庭、重罪法庭和刑事专门法庭。违警法庭设置在小审法院之内;轻罪法庭设置在大审法院之内;重罪法庭设置在上诉法院,受理第一审重罪刑事案件;刑事专门法庭主要包括未成年人案件法庭、军事案件法庭、政治类案件法庭等。法国司法体系通过专业法院、专业法庭的设置,在源头上、制度上实现繁简分流,使不同类别案件进入各自专业审判领域得以快速、便捷地处理。

  (二)法官检察官员额在全国统一管理、配置、流动。法国的法官、检察官统称司法官,员额实行国家统一管理。司法部法律服务司专门设有职业生涯发展办公室,负责司法官在全国的数量配置,以及对司法官的任职、流动、升职、离职等进行管理。司法部根据全国司法官上一年的缺岗数、退休数,确定国家司法官学院当年的招生数并向社会公布,基本原则是出多少进多少。近三年每年招录数为300多名。法国实行司法官全国统一交流制度。一是常态化、高频率的法官、检察官岗位交流,包括法官与检察官之间的身份转换、法官检察官在不同任职地点的交流、不同岗位之间的交流。法国规定:从国家司法官学院毕业后第一个职务必须干满3年;院领导的职务必须干满3年;在同一个地方担任院长、检察长不得超过7年;部分岗位如预审法官、儿童法官在同一法院不得超过10年,满10年后或者更换法院,或者更换职务;晋升必须换法院或换工作内容。司法部每年1月、9月组织2次大规模的职位调动,公布全国范围内可供选择的职位,符合条件的司法官均可申请,最高司法官委员会通过调阅档案、面试等方式决定。每年有800名左右的司法官通过这种方式流动,占总数的10%。二是多元化的公务岗位交流,司法官可通过借调方式去其他机构工作,如司法部、国家司法官学院、行政法院、欧盟法院等。三是制度化的不同工作体验,司法官可以停薪留职的方式从事其他工作,如到议会、银行、地方政府、律师事务所、私营企业工作,但不得违反司法官职业道德。也可以因个人原因申请暂时离开工作,如抚育子女、专心写作等。但不得超过10年。

  (三)多类型的司法辅助人员配备,有效减轻法官检察官的事务性负担。法国目前在岗司法官8160名,法官约6000名,检察官约2000名。配有书记员8000名,负责庭审记录及公式化、流程性的事务,身份属于国家公务员,司法官与书记员的比例约为1:1。还有其他公务员12000名,主要从事秘书、文印等事务性工作。法国还实行司法官助理制度。助理人员分三类:(1)司法助理员,约1000名,一般是法学院学生,每周工作1~2天,每月工作80小时,协助司法官查询法律、起草最简单案件的判决书;(2)专业助理,共116名,属于某一领域的专家,如医生、兽医、航海专家、飞行员、劳动监察人员等,为司法官处理特定领域的案件提供专业咨询,和司法部签订合同,一般期限3年;(3)法律助理,共350名,自2016年开始设立,要求具有法学博士学历,或有5年法律学习经历加2年法律工作经验,可以从事包括起草起诉书、判决书等更复杂、更高级的辅助工作,合同期3年,可续签1次。法律助理有机会通过资格选拔的方式进入司法官队伍,无需参加全国统考。

  (四)注重司法官的履职保障,维护司法裁判的独立性。法国法官的独立性受宪法保护,法官职务具有不可撤销性,非经本人同意不得随便调动,即使是职务晋升也必须征得法官本人同意。法官依法独立作出裁判,无须接受院长、庭长的指示,亦不受舆论的干涉和影响。法国允许案件当事人向最高司法官委员会投诉,但设置了严格的投诉过滤程序。仅因为对案件判决结果不满意而投诉,最高司法官委员会不会启动调查。法国检察官的独立性受到一定限制,检察官受司法部的领导,任命和惩戒不是由最高司法官委员会而是由司法部长决定。但在实践中,检察官的独立性实际上与法官差别不大。司法部长只能就近期的刑事政策提出大的方向性意见,不能对个案进行指示。检察长也不能对本院检察官办理的案件作出具体指示。检察官虽然由司法部长任命,但近10年来无一例外都遵循了最高司法官委员会的意见。检察官的职务调整实际上也需征得本人同意。司法官的正常职务行为受法律保护,无须对其裁决行为承担赔偿责任。起诉的案件被判无罪,或者被上诉法院改判,不会追究法官检察官个人的责任。对司法官的考核采取两年一度由院长、检察长面谈打分的形式,考核内容主要为办案数量、工作表现、职业道德、与同事的关系等,不涉及案件被上诉、被改判等情况。考核结果反馈司法官本人,如有意见可以直接写明,一同存入档案。
  
  (五)覆盖司法官职业生涯全过程的职业培训。
(1)完整系统、强调实操的任前培训。年龄在31周岁以下、具有法学硕士学位或同等学力的学生经过国家统一考试,被录取为国家司法官学院的学员,要经过31个月的培训和实习,毕业考试合格后才能正式成为司法官。前9个月在波尔多集中授课,重点不是法学理论知识,而侧重实务操作,由经验丰富的法官、检察官授课。接下来的18个月到法院、警察局、拘留所、社区矫正所、地方国家机关等实习,主要是在大审法院的各个庭,以了解整个司法体系不同岗位的运行情况。实习结束后进行毕业考试,笔试包括民法、刑法等专业课程和职业道德,口试由1名最高法院庭长、2名刑事法官、2名民事法官、1名行政法官、1名司法部督察司代表、1名律师组成评审团打分。最终成绩由三部分组成:前9个月的成绩占25%,实习期间表现占50%,毕业考试占25%。司法部将全国司法官岗位空缺统计出来,毕业生按照成绩由高到低依次去选。岗位确定后,在正式任命前还有6个月的岗前实习。(2)强制性的年度在职培训。所有司法官不分等级、岗位,每年必须接受5天的脱产业务培训,培训情况归入个人档案。培训是菜单式的,每年9月在网上公布下一年度的课程安排,2018年共508项。司法官可根据个人需要和时间安排在网上选课。培训主题不按法律部门划分,而是按司法官所应具备的各种能力,如案件分析、诉讼流程、环境适应、主持庭审、与当事人沟通、法条解释等能力来设置。授课教师多是刚从一线回来、经验丰富的司法官,以带来最新的司法实践。培训形式除授课外还包括各种实习,如办理医疗案件的司法官可以到医院实习,办理银行案件的司法官可以到银行或大型保险公司实习。(3)有针对性的岗位调整培训。司法官岗位发生变动或晋升职务,须接受1个月的岗位调整培训,以更好适应新的工作岗位,如晋升法院院长、检察长要培训行政管理、预算分配等。

  (六)职业道德培养注重个性化和实践性。法国对职业道德的要求贯穿于司法官整个职业生涯。最近推出的新举措有:(1)2010年最高司法官委员会组织编纂《司法官职业道德义务汇编》作为指导手册,汇集了最高司法官委员会和最高行政法院作出的纪律惩戒方面的判例,确立了独立、公正、廉洁、合法、注意和倾听、谨慎和保留六大基本原则。(2)加强职业道德培训。入职培训阶段有2周关于职业道德的课程,实习阶段尽可能抓住每一个机会重申职业道德,毕业考试中有职业道德的科目,所占分数还很高。在职培训中也有职业道德课程。(3)建立利益冲突申报制度。2017年起要求司法官对可能影响独立公正履行职务的利益冲突作出个人声明,包括本人和配偶通过智力服务从第三方取得利益的情况、持有的股权、在协会的任职等。(4)成立专门机构。2016年最高司法官委员会设立职业道德方面的专门咨询机构,由3位前最高司法官委员会委员组成,通过电话、电子邮件解答司法官在职业道德方面的困惑,咨询内容和过程严格保密。2017年司法部督察司也设立了职业道德协助和跟踪处。(5)纳入日常考核。2017年起将职业道德纳入司法官两年一度考核的内容,对最轻微的违反职业道德的行为,院长检察长可以直接提出警告。

  (七)完备规范的纪律惩戒程序。法国对司法官的惩戒仅针对其违反职业道德的行为,主要包括:一是影响行业的荣誉和尊严,如酒驾、暴力、偷窃;二是义务的缺失,如工作拖延;三是从事不被允许的兼职;四是廉洁方面的问题等。纪律惩戒有一套严格程序:(1)启动。有3种途径,一是司法部长启动,这是最主要的途径,司法部督察司介入调查并形成报告供司法部长参考,司法部长决定启动后,才会提交给最高司法官委员会。二是上诉法院院长、检察长启动。三是当事人直接向最高司法官委员会申请启动。最高司法官委员会设立专门机构对投诉预先审查。97%以上的投诉都是因为对裁决不满、与职业道德无关,或事实不清、理由不充分,无法通过审查。(2)调查。纪律惩戒程序启动后,最高司法官委员会指派一名委员负责调查,调查方式包括走访涉案司法官的同事、查阅相关档案资料等。(3)审理。采取对抗式,类似司法程序,最高司法官委员会居中审理。涉案司法官可以请同事或聘请律师为自己提供帮助,以更好地维护自身权利。最终结果由最高司法官委员会15名委员投票表决。最初负责调查的委员不参加投票。(4)决定。法官、检察官有所区分,法官由最高司法官委员会直接作出惩戒决定,对检察官的惩戒最高司法官委员会的裁决只有建议效力,最终由司法部长作出决定。(5)上诉。涉案司法官对惩戒决定不满,可以上诉到最高行政法院。惩戒种类包括批评、职位调整、降级、经济处罚、开除。惩戒记入个人档案,直接影响今后的晋升。对属下偶尔出现的不良行为,上诉法院院长或检察长可以给予警告,无需经过最高司法官委员会。

  二、法国司法责任制度对我国的启示

  虽然中、法两国社会文化背景不同,司法制度有较大差异,但通过考察法国司法权配置和运行机制,对我国深入推进司法体制改革具有多方面的启示和借鉴意义。

  (一)充分发挥党委政法委在完善司法责任制中的统筹协调作用。法国司法部在司法权力配置运行和司法改革中发挥着统揽全局的作用,尤其是抓好了司法权力运行中“人”的因素——司法官队伍。从我国国情出发,党委政法委在司法体制改革中扮演的角色与法国司法部有相似之处。司法体制改革涉及国家权力结构的重新配置和利益格局的深刻调整,需要发挥党的领导核心作用。全面深化新时代政法改革,一项首要任务就是健全党对政法工作绝对领导的组织形式。在制定政法工作条例时,需要进一步加强研究、梳理,明确党委政法委领导、协调的事项,更好发挥党总揽全局、协调各方的领导作用。

  (二)在国家层面统筹员额管理和配置。建议建立全国统筹的法官检察官员额调配和管理机制。从长期规划看,可以考虑将员额管理逐步由省级统一管理上收为国家统一管理,由中央政法委、中央编制部门会同最高人民法院、最高人民检察院,综合考虑区域经济社会发展、人口数量、办案量及人案矛盾等因素,在全国统筹确定、分配员额,实现全国法院检察院之间案件工作量和工作压力的相对均衡。近期来看,建议加强省级的员额动态调整机制,以案件量的动态分布及变化趋势为基准,在三级院之间、城区院和郊县院之间实现员额的更加合理配置。

  (三)完善法官检察官的遴选和交流任职机制。建议在中央层面设立全国法官检察官遴选委员会,统筹全国员额遴选工作,在总结经验的基础上,就遴选委员会构成、工作程序、遴选标准、员额分配等加以规范,提出指导。同时建议以检察院急需急缺民事、行政检察人才为切入点,探索建立同一城市民事、行政审判人才与民事、行政检察人才之间的交流机制。在同一法院、检察院内部探索建立不同岗位的员额流动、轮岗机制,确保法官、检察官业务能力的持续提升,也为年轻的法官助理、检察官助理提供更广阔的职业前景。

  (四)完善多元的诉讼体系,深入推进案件繁简分流。1、建议探索设立社区法院,由非职业法官组成,分流一部分简单的民事纠纷。2、完善专门法院的设置,在知识产权法院、金融法院、互联网法院设立基础上,探索设立其他领域的专门法院。3、在现有法院体系内,推进落实小额诉讼制度,适当提高小额诉讼标的额标准,扩大小额诉讼的适用范围。4、充分发挥速裁机制在刑事、行政、民事审判中的作用,进一步简化庭审程序,尝试合并法庭调查和法庭辩论程序。对危险驾驶案件和轻微交通肇事案件,可协调公安、检察机关,实行类案集中公诉、集中审理,通过快速处理机制及时化解。5、对复杂案件,可利用审前程序整理争议焦点、加强举证指导,固定无争议事实与证据,提高庭审质量和效率。

  (五)加强对司法权运行的监督制约,健全完善法官检察官惩戒机制。要全面落实司法责任制,科学划分司法人员的办案责任,避免法官检察官独立性增强后,滥用自由裁量权、裁判尺度不统一、案件质量下滑等风险隐患。建议健全完善法官检察官惩戒机制,进一步完善法官检察官依法办案行为的豁免性,非因故意或重大过失并造成严重后果的,不得追究法官检察官的个人责任。同时,完善违法办案责任追究的具体办法,对符合问责条件的,依法依规严肃问责,压实司法责任。尽快激活员额退出机制,对于不办案、挂名办案、不能独立办案、案件质效较差、完不成核定工作量的员额法官检察官,通过科学考核、依法追责,使其有序退出员额。

  (六)下大力气提升法官检察官的职业尊荣感。在完善薪酬保障的同时,更需大力加强履职保障和人身保障,使法官、检察官能够专心于办案。建议进一步完善司法人员的人身安全保障和名誉保护制度,大力加强工作时间以外的安全保障措施,对司法人员及其家属的伤害、恐吓、骚扰等行为要严肃处理。完善信访制度,坚持诉访分离,明确涉诉信访人应通过法律规定的救济途径解决涉诉信访事项,尽可能少让承办案件法官、检察官直接去接访。对当事人的举报,要重视对违纪违法行为的调查处理,也要对被举报的司法人员的权利给予充分保护。

  (七)检察院的司法责任制改革应更加突出检察院特色。我国司法改革更侧重法院特色、更突出法官职权属性。建议法院和检察院在遵循各自审判和检察规律的基础上,在统筹推进共通改革事项的同时,探索目标一致但路径不同的改革方案。检察院的司法责任制改革应更加突出检察院特色。比如,检察院实行检察长负责制,如何结合自己的工作机制进行改革,如何在办案决定制、绩效考核中体现检察院的特点,如何更好体现检察官的职业要求和权力行使特点,均需进一步研究。